Discussão acerca da possibilidade de renovação do quantitativo registrado na Ata de Registro de Preços, em virtude de prorrogação de sua vigência.
INTRODUÇÃO
Um dos procedimentos auxiliares mais utilizados pela Administração Pública, o Sistema de Registro de Preços – SRP, ao final da seleção do fornecedor, resulta em um documento chamado Ata de Registro de Preços, definido, no inciso XLVI, do art. 6º, como sendo o documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.
No âmbito da Lei nº 8.666/93, em que pese já termos inovações acerca do SRP, inclusive, o Sistema de Registro de Preços Permanente – SRPP, que possui, com um dos idealizadores, o professor Jacoby Fernandes, o inciso III, do § 3º, do art. 15, da referida lei, previa que a validade do registro não seria superior a um ano, devendo referido procedimento ser regulamentado por decreto. E, como exemplo de regulamento, para a esfera federal, o Decreto nº 7.892/2013 previa, no art. 12, que o prazo de validade da ata de registro de preços não seria superior a doze meses, incluídas as possíveis prorrogações.
Nesse sentido, o que tínhamos, na maioria dos regulamentos para o Sistema de Registro de Preços a regra era a impossibilidade de prorrogação do prazo de vigência da ata superior a doze meses.
Com o advento da Lei nº 14.133/2021, em que pese a lei determinar, no § 1º, do art. 78, que os procedimentos auxiliares sejam regulamentados, já há algumas regras a serem observadas e que, entendemos, não podem alteradas nos regulamentos exigidos. No entanto, entendemos que o regulamento poderá trazer regras não constantes na lei, desde que a contrarie.
Sendo uma dessas regras previstas, no art. 84, da Lei nº 14.133/2021, que o prazo de vigência da ata de registro de preços será de 1 (um) ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso.
A ideia desse texto é discutir a possibilidade de algum regulamento do Sistema de Registro de Preços permitir a renovação do quantitativo registrado na Ata de Registro de Preços, caso ela seja prorrogada.
Afinal, sendo a Lei nº 14.133/2021 silente quanto ao assunto, pode um regulamento, por meio de um decreto, por exemplo, permitir que, uma vez prorrogado o prazo de vigência da Ata de Registro Preços, por mais um ano, que seja renovado o quantitativo registrado? Ou a renovação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços só permitirá a utilização do saldo restante, se existir?
POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS
O art. 84, da Lei nº 14.133/2021, prevê o seguinte:
Art. 84. O prazo de vigência da ata de registro de preços será de 1 (um) ano e poderá ser prorrogado, por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso.
Inicialmente, importante lembrar uma diferença quanto ao prazo das Atas de Registro de Preços da nova lei de licitações em contratos, comparativamente, ao que previa a Lei nº 8.666/93.
Enquanto que a Lei nº 8.666/93 previa que a validade do registro não poderia ultrapassar doze meses, o que permitia termos Atas de Registro de Preços com prazos de vigência de, por exemplo, seis meses, podendo ser prorrogado por mais seis meses, totalizando os doze meses, a Lei nº 14.133/2021, entendemos, não traz essa possibilidade.
A Ata de Registro de Preços, pela Lei nº 14.133/2021, obrigatoriamente, deverá ter prazo de vigência de um ano.
Na esfera federal, o Decreto nº 11.462/2022, além de prevê, no inciso IX, do art. 15, que o prazo de vigência da ata de registro de preços será de um ano e poderá ser prorrogado por igual período, desde que comprovado o preço vantajoso, ainda, determina a partir de quando iniciará o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços:
Art. 22. O prazo de vigência da ata de registro de preços será de um ano, contado do primeiro dia útil subsequente à data de divulgação no PNCP, e poderá ser prorrogado por igual período, desde que comprovado que o preço é vantajoso.
Além da regra objetiva quanto à prorrogação, observemos que, tanto a lei, quanto o decreto federal condicionam a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, apenas, ao preço vantajoso.
Para essa análise de vantajosidade quanto ao preço, entendemos que deveremos observar, inclusive, caso o edital ou no aviso de contratação direta preveja cláusula de reajustamento ou repactuação sobre os preços registrados, se, aplicando o reajustamento, ainda assim, a Ata de Registro de Preços permanecerá vantajosa. Lembrando que estamos no Brasil e que, provavelmente, será difícil um fornecedor que permaneceu com o preço de seu objeto registrado, durante 1 ano, inalterado, concordar com a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, sem o devido reajustamento.
Nesse sentido, entendemos que, caso o fornecedor, para aceitar a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preço, condicione a prorrogação o reajustamento dos preços registrados, a análise por parte da Administração deverá observar referido reajustamento, sendo realizada pesquisa de preços, para se comprovar que, mesmo aplicando o reajustamento, o preço ainda é vantajoso, podendo se prorrogado prazo de vigência da Ata de Registro de Preços.
Mas, a vantajosidade em prorrogar a Ata de Registro de Preços depende, apenas, do preço ser vantajoso?
Entendemos que não.
Apesar da lei não prever, entendemos que algumas conclusões devem ser registradas no processo de prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços:
– Ainda existe a necessidade para a qual a Ata de Registro de Preços atende como melhor solução?
– O fornecedor concorda em prorrogar o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços;
– O fornecedor está cumprindo, corretamente, com os compromissos assumidos na Ata de Registro de Preços, entregando o objeto no prazo contratado e com a qualidade exigida?
– O fornecedor permanece habilitação, conforme regras do edital?
Essas questões são fundamentais. Afinal, em que pese a lei condicionar a análise da vantajosidade, apenas, ao preço, não podemos esquecer um dos objetivos do processo licitatório, que é a escolha da proposta que traga o melhor resultado para a Administração. E, nesse sentido, além de preço, temos qualidade, cumprimento das obrigações contratuais assumidas como pontos fundamentais.
De que adianta comprovar o preço vantajoso para a renovação da Ata de Registro de Preços, se, durante o primeiro ano, o fornecedor registrado atrasou a entrega do objeto, tentou ou entregou produto ou serviço divergente do registrado, inclusive, com qualidade inferior?
Então, importante, inicialmente, tratarmos desses detalhes ao pensarmos na prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços.
Um segundo detalhe a ser observado, em se tratando, por exemplo, do Decreto nº 11.462/2022, é que o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços iniciará sua contagem no primeiro dia útil seguinte à sua disponibilização no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP, e não da sua assinatura.
Importante lembrar que o regulamento de cada órgão ou entidade, que estejam subordinados às regras do referido decreto, deverão regrar o assunto.
E, nesse sentido, importante observar a contagem do novo prazo da Ata de Registro de Preços, caso a mesma seja prorrogada, observando-se que o art. 183, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, prevê que os prazos expressos em meses ou anos serão computados de data a data.
Logo, se a Ata de Registro de Preços foi divulgada no PNCP, por exemplo, no dia 02.04.2024, caso a mesma seja regida pelo Decreto nº 11.462/2022, sua vigência se inicia dia 03.04.2024, se encerrando dia 03.04.2025.
Após esse breve comentário acerca das regras para a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços regida pela Lei nº 14.133/2021, discutamos, então, o que ocorre com o quantitativo registrado.
POSSIBILIDADE DE RENOVAÇÃO DO QUANTITATIVO REGISTRADO NA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS, QUANDO DA PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE SUA VIGÊNCIA
Discutida a possibilidade de prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, até mesmo devido à permissão da Lei nº 14.133/2021, seu quantitativo deverá ser renovado ou sua renovação permitirá, apenas, a utilização do saldo restante registrado e não contratado no primeiro ano?
Importante lembrar que a Lei nº 14.133/2021 não aborda o assunto, nem prevendo a renovação do quantitativo, nem prevendo a utilização, apenas, do saldo restante não contratado no primeiro ano, nem, tão pouco, proíbe a renovação do quantitativo.
Importante, também, relembrar que a própria Lei nº 14.133/2021, prevê, no § 1º, do art. 78, que os procedimentos auxiliares sejam regulamentados. E o Sistema de Registro de Preços é um dos procedimentos auxiliares (inciso IV, do art. 78, da Lei nº 14.133./2021).
Nesse sentido, importante lembrar que, o art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal, prevê que compete, privativamente, à União legislar sobre normais gerais de licitação, podendo, então, os demais entes federativos legislar sobre normas específicas.
Nesse sentido, entendemos que o regulamento de cada procedimento auxiliar deverá regrar seu funcionamento, inclusive, quando a Lei nº 14.133/2021 estiver silente e não se tratar de norma geral de licitação.
Enquanto que o regulamento do Sistema de Registro de Preços federal, o Decreto nº 11.462/2022, é silente quanto à possibilidade ou não da renovação do quantitativo, o que está ocorrendo com alguns regulamentos que se utilizam, apenas, do “copiar x colar” do decreto federal, o Decreto nº 10.086/2022, que regulamenta, no âmbito da Administração Pública estadual, direta, autárquica e fundacional do Estado do Paraná, a Lei nº 14.133, prevê o seguinte:
Art. 299. No ato de prorrogação da vigência da ata de registro de preços poderá haver a renovação dos quantitativos registrados, até o limite do quantitativo original.
Parágrafo único. O ato de prorrogação da vigência da ata deverá indicar expressamente o prazo de prorrogação e o quantitativo renovado.
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE-MG fixou, por unanimidade, prejulgamento de tese, com caráter normativo (Processo 1128010 – Consulta. Tribunal Pleno. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. Deliberado em 11/10/2023), no sentido de que admitir a prorrogação do prazo da ata de registros de preços com o restabelecimento dos quantitativos iniciais significaria o mesmo que alterar o objeto da licitação após o procedimento licitatório ter sido realizado, o que não encontra amparo legal. Entendendo que, no caso de prorrogação do prazo de vigência da ata de registro de preços, não se restabelecem os quantitativos inicialmente fixados na licitação, devendo ser considerado apenas o saldo remanescente, conforme o Art. 84 da Lei n. 14.133/2021.
Com a máxima vênia acerca da manifestação normativa do TCE-MG e dos colegas que seguem referido entendimento, entendemos ser possível, conforme ocorreu no Decreto nº 10.086/2022, do Estado do Paraná, que possibilita a renovação do quantitativo. Inclusive, entendemos que, apesar da Lei nº 14.133/2021 ser silente, a ideia da prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços é, exatamente, possibilitar que o quantitativo, inicialmente registro, ser renovado. E esclareceremos nosso entendimento.
Já, há algum tempo, aqueles que atuam de forma planejada nas compras públicas, entendem que o Sistema de Registro de Preços é uma das principais ferramentas de gestão e de planejamento das compras públicas, por ser um procedimento auxiliar visando a contratações futuras, caso seja utilizado de forma planejada e responsável.
Como uma ferramenta que possibilita a Administração Pública utilizar, partindo de um único processo licitatório e, agora, com a Lei nº 14.133/2021, mediante regulamento, partindo de um processo de contratação direta, nas hipóteses de dispensa de licitação e de inexigibilidade de licitação (§ 6º, art. 82, da Lei nº 14.133/2021), a nova lei de licitações traz a possibilidade desse procedimento, comprovada a vantajosidade, ser utilizada por 2 anos, conforme abordamos anteriormente.
Então, vejamos, por exemplo, uma Ata de Registro de Preços de Papel A4, onde temos registrado, após licitação ou procedimento de contratação direta, 1.000 unidades de resmas de Papel A4, com um fornecedor A.
Essa Ata de Registro de Preços, dentro do planejamento do órgão, poderá ser utilizada durante 1 ano, contratando-se com aquele fornecedor A, de forma parcelada, para entregas frequentes.
Imaginemos que, chegando ao final do primeiro ano de vigência, tenhamos contratado, pela referida Ata de Registro de Preços, 900 unidades de resmas de Papel A4, cujas contratações ocorreram de forma eficiente, com cumprimento dos prazos pelo contratante e pela contratada, mantendo-se, então, uma relação vantajosa para ambas as partes.
Ao final do primeiro ano, então, o gerente da Ata de Registro de Preços, após os procedimentos para comprovação da vantajosidade de prorrogação do prazo de sua vigência, verifica ser viável sua prorrogação por mais 1 ano. Sendo de concordância do fornecedor A.
Pois bem. É viável, vantajoso e lógico que, uma vez prorrogado o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, com aquele fornecedor eficiente, que entrega com qualidade seu produto, dentro dos prazos contratuais, apenas, termos, para o segundo ano, 100 unidades de resmas de Papel A4 registrados?
Será mesmo essa ideia do legislador, ao permitir a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços?
Importante lembrarmos que toda contratação deve ser, devidamente, planejada. E a Lei nº 14.133/2021 prevê, em seu art. 40:
Art. 40. O planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte:
I – condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
II – processamento por meio de sistema de registro de preços, quando pertinente;
III – determinação de unidades e quantidades a serem adquiridas em função de consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas, admitido o fornecimento contínuo;
Observamos que a própria Lei nº 141.33/2021 determina que o planejamento das compras observará a expectativa de consumo anual, as condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado, devendo ser indicadas as unidades e quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, que, entendemos, deverá ser baseada no consumo anual.
Referida regra se coaduna, exatamente, com o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, determinado pela própria Lei nº 14.133/2021.
Para a possibilidade de prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, então, o planejamento não deverá observar a anualidade, se a própria lei, ao determina que a prorrogação será por igual período (não permitindo prorrogação por prazo inferior a um ano), está obrigando a Administração a observar, inclusive, se aquela Ata de Registro de Preços será utilizada pelo próximo ano.
A não permissão de renovação desse quantitativo registrado, mas, apenas do saldo restante, vai de encontro ao planejamento anual. Induzindo a Administração, ao realizar seu planejamento, a registrar quantidade maior do que a prevista para o consumo anual, visando, no ano seguinte, ter mais saldo para a contratação.
O que entendemos, não há qualquer vantajosidade nessa interpretação e traz prejuízos para os envolvidos no processo.
Afinal, se o grande benefício em se utilizar o Sistema de Registro de Preços, em se possibilitar que, após a comprovação de vantajosidade, tenha-se uma Ata de Registro de Preços vigente por mais um ano, com aquele preço vantajoso, com o fornecedor eficiente, é, exatamente, porque se planeja, no exercício seguinte, observando o planejamento anual da compra, se ter uma determinada quantidade que possa atender às necessidades da Administração durante o ano, porque, no segundo teremos, apenas, o saldo restante?
E mais, ao não se permitir a renovação do quantitativo da Ata de Registro de Preços, além de induzir o órgão ao definir quantidade registrada muito superior ao previsto para o ano, para se ter, no ano seguinte, uma quantidade semelhante a inicial, estar-se-á prejudicando o mercado.
Aquele fornecedor que participará do processo licitatório, ao se deparar com, por exemplo, 2.000 unidades de resmas de papel A4 (o que deduzimos que ocorrerá nos planejamentos que não considerarem a renovação da quantidade da Ata de Registro de Preços), o fornecedor apresentará sua proposta vislumbrando que esse quantitativo será contratado em um ano (o primeiro ano); afinal, a prorrogação da Ata de Registro de Preços está condicionada à comprovação de sua vantajosidade.
Nesse sentido, então, temos um prejuízo em termos de planejamento das contratações, desobedecendo o art. 40, da Lei nº 141.33/2021, trazendo uma estimativa de consumo irreal, e teremos um prejuízo em termos de preço para o mercado fornecedor.
Nesse sentido, observando os princípios do planejamento (anual), da legalidade, da competitividade, do interesse público e da eficiência, entendemos que as regras trazidas pelo Decreto nº 10.086/2022 seja o mais salutar a ser seguido, com a possibilidade de análise, quando da prorrogação da Ata de Registro de Preços, da possibilidade de renovação do seu quantitativo.
Logicamente, se, no caso do nosso exemplo, onde temos registradas 1.000 unidades de resma de papel A4, no primeiro ano, houve a contratação de 700 unidades, sem previsão real de utilização, também para o segundo ano, de 1.000 unidades, com a prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços, o quantitativo renovado não seriam as 1.000 unidades; mas, sim, algo próximo às 700 unidades, realmente, contratadas. O que demonstra planejamento e responsabilidade com o merco.
Importante destacar que referido entendimento deve diferente quanto às regras para adesão à referida Ata de Registro de Preços.
Quanto a essa questão, entendemos da impossibilidade de renovação do quantitativo para adesão, quando da renovação do quantitativo da Ata de Registro de Preços, pelas próprias regras de limites, constantes nos parágrafos 4º e 5º, do art. 86, da Lei nº 14.133/2021: as aquisições ou as contratações adicionais, por adesão, não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes; bem como, o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
Nossa interpretação quanto à não renovação do quantitativo para adesão, nesse caso, está no fato da lei ser clara e objetiva quanto aos limites para adesão, tomando por base os quantitativos registrado na Ata de Registro de Preços. Não permitindo que um regulamento possa ampliar esse limite para adesão, no caso de prorrogação do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços.
Se o fosse, no nosso exemplo da Ata de Registro de Preços com 1.000 resmas de papel A4, para a qual temos, para adesão por órgão “carona”, até 500 resmas, com limite do somatório de todas as adesões até 2.000 resmas, caso fossem renovados os limites para adesão, no caso de sua prorrogação e renovação do quantitativo, ao final do segundo ano, poderíamos ter 1.000 resmas aderidas por um órgão “carona” e até 4.000 resmas, considerando o somatório total. O que vai de encontro ao que a própria Lei nº 14.133/2021 prevê.
CONCLUSÃO
Partindo do entendimento de que o Sistema de Registro de Preços é um dos procedimentos auxiliares que continuará a ser utilizado, agora, com a possibilidade de prorrogação da vigência da Ata de Registro de Preços, com a Lei nº 14.133/2021, a discussão acerca da possibilidade ou não de renovação do quantitativo registro é importante, considerando o impacto no planejamento da contratação, na sua utilização e no mercado.
Entendemos que a possibilidade de renovação do quantitativo registrado é importante para que a Ata de Registro de Preços tenha sua utilidade plena, quando da sua prorrogação, dentro do planejamento anual das contratações e para que o fornecedor que deseje participar do procedimento tenha a certeza do quantitativo que será adquirido durante o ano de sua vigência.
Respeitando as opiniões contrárias, há algo que não pode deixar de ser observado. O Sistema de Registro de Preços tem que ser regulamentado, tanto por exigência da Lei nº 14.133/2021, quanto para que sua aplicação e suas regras estejam claras para serem aplicadas.
A partir do momento em que não há a regulamentação ou temos regulamentos silentes sobre determinados procedimentos importantes, sua utilização pelos agentes responsáveis pelo planejamento da contratação, pela seleção do fornecedor e pelo fornecedor se torna difícil e insegura; correndo-se o risco de se perder benefícios possíveis na utilização do Sistema de Registro de Preços ou alguém criar regras em editais de licitação não regulamentados, o que não deve ocorrer.
